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改革開放以來，伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)占用大量生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間，糧食安全和生態(tài)安全面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。但與此同時(shí)，城鎮(zhèn)內(nèi)部擁有大量的低效閑置用地。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2017年我國城鎮(zhèn)低效用地達(dá)到1.27萬公頃，城鎮(zhèn)閑置建設(shè)用地達(dá)到14萬公頃，農(nóng)村居住用地（宅基地）的閑置率平均為15.0%。可見，通過對存量低效建設(shè)用地和閑置建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)利用或空間置換，有利于緩解城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中建設(shè)用地供需緊張狀態(tài)，維護(hù)生態(tài)安全和糧食安全。

推動(dòng)形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局

黨的十九屆五中全會(huì)提出，優(yōu)化國土空間布局，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。2019年5月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確指出全國國土空間規(guī)劃是全國國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。這意味著生態(tài)文明體制改革的大背景下，國土空間規(guī)劃要突出保護(hù)的功能。

筆者認(rèn)為，在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的情況下，糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全等的重要性越來越凸顯，在有限的國土面積上，推動(dòng)形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點(diǎn)放到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，對協(xié)調(diào)好發(fā)展和安全、經(jīng)濟(jì)安全內(nèi)部的各類關(guān)系具有重要意義。

為實(shí)現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)，新時(shí)代國土空間開發(fā)保護(hù)要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針。在用地需求預(yù)測方面，科學(xué)、合理、準(zhǔn)確預(yù)測各省（區(qū)市）、市縣的人口發(fā)展規(guī)模，破除傳統(tǒng)的以做大人口規(guī)模來達(dá)到擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的做法，使得預(yù)測數(shù)據(jù)更加符合城市和鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際，更好地滿足生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間優(yōu)化布局的要求。

明確用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向，提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用的目標(biāo)和措施

2020年9月，自然資源部辦公廳印發(fā)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，明確了市級國土空間總體規(guī)劃的九點(diǎn)主要編制內(nèi)容，其中第四點(diǎn)“優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，提升連通性，促進(jìn)節(jié)約集約、高質(zhì)量發(fā)展。”第八點(diǎn)“推進(jìn)國土整治修復(fù)與城市更新，提升空間綜合價(jià)值”都體現(xiàn)了新時(shí)代國土空間開發(fā)保護(hù)必須注重存量建設(shè)用地挖潛的要求，通過空間重構(gòu)和整合優(yōu)化，做到資源節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)支撐高質(zhì)量發(fā)展，而國土綜合整治和城市更新，則直接涉及了存量建設(shè)用地整治和城市更新，對做實(shí)存量建設(shè)用地再開發(fā)和利用的規(guī)劃具有重要指導(dǎo)作用。

具體而言，要求以落實(shí)上位規(guī)劃指標(biāo)、盤活存量為重點(diǎn)，明確用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向，提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用的目標(biāo)和措施。既要確定各類建設(shè)用地總量和結(jié)構(gòu)，也要明確不同規(guī)劃分區(qū)的用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化導(dǎo)向，推動(dòng)城市建設(shè)用地的混合使用。對鄉(xiāng)村地區(qū)來說，則是注重特色保護(hù)、風(fēng)貌塑造和高度控制，營造具有地域特色的田園風(fēng)光，以區(qū)別于城市區(qū)域的風(fēng)貌與景觀。

同時(shí)，在市縣級層面做實(shí)存量建設(shè)用地的梳理、整備和再開發(fā)工作，通過對現(xiàn)有的城鎮(zhèn)低效用地、鄉(xiāng)村低效用地、批而未供土地、供而未用土地、空閑地和閑置土地等的精確定量分析、定位分析和定性判別，識(shí)別可再開發(fā)、利用、提升的存量建設(shè)用地的潛力規(guī)模和潛力等級。由此，需要綜合各省（區(qū)市）、市縣的2025年、2035年人口規(guī)模發(fā)展預(yù)測結(jié)果和城鄉(xiāng)人均用地的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，考慮存量建設(shè)用地挖潛空間和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)用地、居住用地、生態(tài)用地等方面的需求規(guī)模，扣除借助低效用地整備開發(fā)的潛力規(guī)模，批而未供土地和供而未用土地處置的潛力規(guī)模，以及空閑地和閑置土地再利用的潛力規(guī)模，最終得到各省（區(qū)市）、市縣需要新增的建設(shè)用地規(guī)模。

通過技術(shù)手段和政策機(jī)制做好存量建設(shè)用地挖潛

新時(shí)代做好存量建設(shè)用地挖潛，可以通過以下措施來實(shí)現(xiàn)：

一是對城市或城鎮(zhèn)內(nèi)部的建設(shè)用地進(jìn)行全面的梳理與分析，利用編制城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)規(guī)劃時(shí)采集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)查資料，進(jìn)一步復(fù)核、查驗(yàn)城市或城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地的地塊屬性、調(diào)整可能性、再開發(fā)的成本收益等方面，力求城鎮(zhèn)低效用地地塊基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性和現(xiàn)實(shí)性。

二是對鄉(xiāng)村低效用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行核實(shí)，必要性進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，核對農(nóng)村集體低效建設(shè)用地分布、規(guī)模、調(diào)整的可行性等方面，確保開展鄉(xiāng)村低效用地空間優(yōu)化時(shí)依據(jù)充分，數(shù)據(jù)資料詳實(shí)，具體實(shí)施方案具有較強(qiáng)的可操作性。

三是對城鎮(zhèn)用地的批而未供土地、供而未用土地進(jìn)行梳理，通過國土資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)導(dǎo)出相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，輔以實(shí)地調(diào)查核實(shí)，查驗(yàn)批地用地手續(xù)、空間點(diǎn)位和范圍、用地使用權(quán)人等方面信息，掌握批而未供土地、供而未用土地的內(nèi)在原因和外在條件，探討加快處置批而未供土地、供而未用土地的政策措施。

四是對現(xiàn)有“三調(diào)”數(shù)據(jù)反映的空閑地和閑置土地進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，明確空閑地的實(shí)際狀況，權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)利相關(guān)者、空閑和閑置的原因等方面，提出分階段處置空閑地和閑置土地的具體行政方面的建議。

除了上述對存量建設(shè)用地挖潛的措施以外，在進(jìn)行省（區(qū)市）、市縣國土空間規(guī)劃編制過程中，需要充分利用經(jīng)濟(jì)措施、法律措施、行政措施、技術(shù)措施等。例如：運(yùn)用時(shí)空大數(shù)據(jù)識(shí)別城市及周邊地區(qū)人口流動(dòng)的特征和規(guī)律，為城市人口市內(nèi)通勤或城市間軌道交通往來做實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃研究的基礎(chǔ)。

總之，新時(shí)代優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)，要堅(jiān)持底線約束，做好存量規(guī)劃并注重空間立體利用，同時(shí)體現(xiàn)公眾政策屬性。其中，存量建設(shè)用地的挖掘，既關(guān)聯(lián)底線約束，又涉及公眾參與，省（區(qū)市）、市縣的建設(shè)用地的需求量到底是多大、需要新增多少，不僅僅是一個(gè)規(guī)劃技術(shù)問題，更是一個(gè)公共政策問題，還是一個(gè)關(guān)系各（區(qū)市）、市縣全體公民的福祉或切身權(quán)益的問題。因此，各地區(qū)要轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制的基礎(chǔ)理念，轉(zhuǎn)到以存量建設(shè)用地整備、開發(fā)、修復(fù)和更新等為主要技術(shù)手段和政策機(jī)制的路徑上來。